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      郭樹清與山東財稅改革
      2017-02-24 09:33 來源:財新網 作者: 邢昀 于海榮

      摘要:郭樹清出任山東省長后,出臺了“山東金改22條”,受到市場的廣泛關注。但是,他不久前坦言,財稅改革花的精力是金融改革的兩三倍。

      正在推進的新一輪經濟改革中,財稅改革被視為重中之重,牽一發動全身。2014年6月中央深化財稅體制改革總體方案通過后,省級層面的改革措施陸續出臺落實。無論是深化預算制度改革、規范轉移支付、盤活存量資金,還是加強地方債務管理,山東財稅改革都邁出了重要步伐,公共財政更加成形。

      去年中央深化財稅體制改革總體方案出臺后不久,山東省省委書記姜異康就主持召開省委全面深化改革領導小組會議,審議通過了《山東省深化財稅體制改革的意見》。隨后,省政府又出臺了預算管理、地方政府性債務管理、轉移支付改革、中期財政規劃管理改革等多個配套辦法,目前已初步形成“1+17”的財稅體制改革制度體系。

      郭樹清出任山東省長后,出臺了“山東金改22條”,受到市場的廣泛關注。但是,他不久前坦言,財稅改革花的精力是金融改革的兩三倍。

      從上世紀80年代中期就開始在財政口工作的山東省財政廳廳長于國安,親歷了1994年分稅制改革、新世紀的農村稅費改革。在他看來,新一輪財稅改革不再是零星分散的單項推進,而是更加注重系統性、整體性、協同性,涉及經濟社會發展的每個領域,復雜程度、敏感程度、艱巨程度,都遠遠超出1994年分稅制改革。

      他對財新記者表示,山東在新一輪財稅改革中推進較快,原因是較早就開始研究部署,及時跟進中央的政策和做法,主動動員財稅部門、高校院所的力量研究起草相關措施,同時,省委、省政府統一部署、大力推動。

      在落實中央統一部署的財稅改革任務過程中,山東還突出推進了財政支出結構調整和支出方式改革。山東省常務副省長孫偉接受財新記者采訪時表示,這是因為支出結構是不是優化、支出方式是不是科學合理,直接關系到財政資源配置效率,關系政府治理水平的高低。綜合來看,解決了錢怎么籌、怎么管、怎么分和怎么用的問題。

      預算管理改革取得重要突破

      預算是現代財政制度的基礎。建立全面規范、公開透明的預算制度,是山東深化預算改革的方向。

      于國安對財新記者表示,山東著力建立全口徑政府預算體系,將政府收支全部納入預算管理,形成了涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的完整預算體系。

      擴大國有資本經營預算實施范圍。2014年,山東省本級納入實施范圍的獨立核算企業覆蓋面由66%提高到93%,國有資本收益綜合收取比例由10%提高到13.7%。同時,打通了國有資本經營預算收入調入一般公共預算的通道,2015年省級調入比例達到10%,以后年度將逐步提高,2020年達到30%。

      深入推進預算公開。去年,省級和17個市全部公開了政府預算、部門預算和“三公”經費預算。在此基礎上,今年,所有縣(市、區)全面公開政府預決算,所有使用財政資金的部門也都公開部門預決算及“三公”經費預決算。上海財經大學公共政策研究中心最新發布的2015年中國財政透明度報告顯示,山東省級財政最為透明,名列各省區市第一位。

      大力實施預算績效管理。制定了財政項目支出績效目標管理、委托第三方機構評價管理、市縣財政管理績效綜合評價等制度辦法,省級對財政撥款1000萬元以上的投資發展類項目,全部實行績效目標管理,切實做到“花錢必問效、無效必問責”。在2014年全國財政管理績效綜合評價中,山東獲得東部省份第1名、全國第3名的好成績,有18個縣(市)得分進入全國前200名,入圍數量居第2位。

      山東結合預算制度改革,在全國較早出臺《實行中期財政規劃管理的意見》,通過對未來三年財政收支的統籌安排,著力解決各類規劃之間銜接不夠、財政支出結構固化、支出政策“碎片化”、資金使用效率不高等問題,強化財政預算與經濟社會發展政策的有機結合。

      按照安排,自2015年起,省級和各設區的市級財政部門正式啟動編制2016-2018年財政規劃。所有省直部門全部納入部門中期財政規劃編制范圍,重點對基本建設、農林水利、教育科技、社會保障、醫療衛生等領域的重大項目,編制三年滾動預算。

      “理想的狀態是,今后凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業規劃,都要與中期財政規劃相銜接。”于國安表示,要強化中期財政規劃對年度預算編制的約束,未列入中期財政規劃的重大項目,原則上不得列入年度預算。

      另外,為探索現代預算管理制度的新路子,山東在20個省直管縣啟動縣級現代預算制度改革試點,鼓勵和支持試點縣在提高預算透明度、強化預算剛性約束等12個方面先行先試。

      規范和理順省以下財政體制

      山東新一輪財稅改革,從深化省以下財政體制改革開始。1994年分稅制改革以后,財權大幅上收,越往基層,財力越緊張。但是,很多要辦的事都集中在基層的市縣政府層面,“上面千條線,下面一根針”,基層財權事權不匹配的情況比較嚴重。

      早在中共十八屆三中全會召開之前,2013年7月,山東就開始著手省以下財政體制改革。當時出臺的《關于進一步深化省以下財政體制改革的意見》,初衷是理順省以下財政分配關系,積極構建省與市縣財力同步穩定增長機制,增強縣鄉政府財政保障能力,有效調動市縣政府的積極性,更好地促進各地加快轉方式調結構步伐。

      具體措施包括:將省級分享的部分稅種下劃市縣,建立統一規范的省市稅收增量分享機制,取消部分市在原有體制下遞增上解的政策,實施稅收增量分成、困難縣稅收返還、縣級稅收上臺階獎勵政策等新舉措。

      取消遞增上解政策讓淄博市政府松了一大口氣。淄博市財政局劉福利對財新記者表示,此前上解基數是1987年確定的,25年來基本未作調整。彼時淄博還是工業強市,在山東經濟排名靠前,基數定得較高。近年來,由于工業占比過重、資源日益枯竭,淄博市經濟發展后勁不足,上繳任務與財力不匹配的矛盾越來越突出,上解壓力比較大,“幾次商討能不能調一下這個基數”。

      2013年起,淄博同濟南、煙臺、濰坊等九市以2012年原定上解額為基數,每年定額上解省財政,不再按照3%的比例遞增。淄博市因此增加的財力,全部用于緩解縣鄉財政困難。

      “省以下財政體制改革,山東思考了很長時間,現在來看比較成功。”于國安對財新記者稱,成效是財政收入規模和質量明顯提升。

      根據山東省財政廳的數據,2013年和2014年,山東全省市縣公共財政收入分別完成了4324億元和4826億元,其中,稅收占比分別達到78.9%和79.7%,比改革前提高了4.2個和5個百分點。

      財力重心下移增強了市縣財力。占省級68.6%的稅收下劃,使得2014年全省縣級財政收入占比達到80.9%,大大高于全國平均水平;財政困難縣人均財力從2012年的7.39萬元提高到2014年的10.25萬元,基層財政緊張狀況得到有效緩解。

      在財力下沉的同時,山東也在積極探索事權和支出責任的劃分。孫偉稱,事權和支出責任的劃分這一改革,頂層設計在中央,省以下改革應根據國家頂層設計和改革進度,由省到縣、自上而下逐級推進。在中央層面改革尚未破題之前,山東初步打算采取“摸底甄別、制定清單、逐項劃分、部分試點”的思路來探索。2015年,在教育、衛生、交通運輸等基本公共服務領域先行先試,探索劃分省與市縣政府事權和支出責任。

      濰坊市財政局局長田民利告訴財新記者,濰坊已經將環衛的事權下放到區縣,原來在市級的相關資金也分給了區縣一級,其他領域目前還沒有大規模、成體系地做。

      劉福利對財新記者表示,有些事權在中央一級和省級比較好界定,省和市也比較好界定,但在市和區縣就很難界定了。他舉例稱,比如修路,市政府修和區縣政府修有什么區別呢?“目前就是市和區政府博弈。”

      下決心盤活財政存量資金

      在財政減收增支的壓力下,盤活存量資金成為國務院部署的重點。山東近期提出,加快支出進度,盤活財政存量資金,在繼續大力壓減一般公共預算結轉結余資金基礎上,力爭年內全省政府性基金、部門結轉結余資金比上年再壓減20%以上。于國安7月底向省人大常委會匯報時作出上述表示。此前,山東在盤活存量資金方面進展較大,國務院總理李克強就此批示,“推廣好的經驗,使盤活沉淀資金措施落地。”

      根據山東省財政廳的數據,山東一般公共預算結轉結余規模由2012年底的682億元壓減到2014年底的445億元,減少237億元,結轉結余資金占當年財政支出的比例降至6.2%,比財政部確定的9%控制目標低了2.8個百分點。

      孫偉表示,山東盤活存量的思路是要“壓存量、控增量”。壓存量主要是通過“收、調、減、查”四項措施,“收”就是長期沒用的收回來,“調”就是該調整的要調整,“減”就是對支出進度慢的就減少,“查”就是加大督查力度。而控增量就是加快支出進度,防止形成新的結轉結余。

      山東同時建立了激勵約束機制,對控制清理暫付款不力、支出進度較慢的地區,相應減少省對市的調度資金撥付。反之,則給予適當獎勵。

      從山東盤活存量的實踐看,困難主要有兩點:一是個別部門將財政撥款視為自有資金,屬于部門的既得利益;二是部分資金是通過中央部委直接下撥地方對口部門,并未通過地方財政部門。“這部分資金脫離了地方財政監督,盤活起來難度更大,部門認為這是上級部門給的,不是地方財政安排的,地方政府不能收。”山東省財政廳預算處調研員王元強對財新記者稱。

      為改變省直其他部門的抵觸態度,山東省委、省政府對盤活存量工作強力推進。2014年底的山東省經濟工作會議上,郭樹清直接點名,表揚盤活存量做得好的部門,批評差的,“現在各部門有結轉結余主動往回交,這樣的機制正在形成。”于國安稱。

      穩步縮減專項轉移支付

      山東盤活存量進展相對較快,與其全面推進財稅體制改革,如專項資金管理、特別是轉移支付制度改革,有密切關系。

      郭樹清認為,造成資金閑置最主要的原因,是各級財政有大量的專項,條條下來的錢,戴帽下來的錢,名堂很多,各個部門都從自己的角度來拉資源、爭預算,有的純粹是巧立名目,反正也沒有什么嚴格的評價考核。這個方面,不僅是公共資源浪費最嚴重的領域,而且也是腐敗易發高發的領域。

      針對財政支出中有的項目列得太碎太細、上級部門管得太多等越位、錯位、缺位問題,山東省委、省政府態度非常明確,一直把轉變財政支出方式、下放支出權力、減少直接定向支出作為改革目標。各級政府在支出安排上,以政策指導、調查研究、督促檢查為主,盡量不確定具體項目,少提個人建議項目。姜異康曾在一次聽取追加預算的匯報時尖銳指出,有的項目還是列得太小、管得太細。這樣部門的處長、科長還會熱衷于分錢分物。

      按慣例,一個部門設了專項后,會一直存在,金額通常只增不減,形勢變化后又得設立新專項。2013年,僅僅山東省級專項轉移支付項目就有近250項,涉及50多個部門和單位,幾乎每個政府部門都有專項,有的部門甚至有好幾十項。農業、科技、先進制造業常常是財政專項轉移支付數量最多的領域。

      山東將清理壓減專項轉移支付,增加一般性轉移支付的規模和比重,作為財政改革的攻堅戰,分步推進、持續發力。其中一個辦法是,將長期形成的層層報項目、分資金的做法,改為確定大的支出方向,將資金按因素法切塊下達。“清理專項資金,要從原來的‘打醬油的錢不能買醋’變成‘一個池子蓄水、一個水龍頭出水’。”孫偉表示,這需要推進部門內部和跨部門資金的整合。比如原來分散設置的24項水利資金整合為水資源配置、農田灌排、水利防洪減災、水利現代管理和水生態文明建設等五大工程。

      2014年山東省級專項轉移支付由243項壓減到99項,2015年又進一步壓減到71項,兩年減少70.8%。2015年省級預算首次實現不新設專項,對保留的專項,除社會救助、優撫安置等按人頭算賬的據實結算資金,其他專項資金規模統一壓減10%。今后,新設立專項資金,必須經過山東省政府常務會議的批準。

      與此同時,山東著力建立一般性轉移支付增長機制,完善了激勵性轉移支付、工資性轉移支付、革命老區轉移支付等制度,省對下一般性轉移支付占比不斷提高。

      改變財政對產業發展的支持方式

      “支出管理是財政管理的核心內容。”孫偉認為,從現實情況看,財政支出范圍界定不清晰,支出結構不合理,投入方式不科學,資源配置效率不夠高,是當前財政運行面臨的主要矛盾。當前財政收入放緩與剛性支出增長的矛盾非常尖銳,也迫切需要深化支出改革來保證重點支出。

      為此,山東著力做好加法和減法,加快建設公共財政。一方面加大財政在基礎公共服務、民生、改革、創業創新等領域的支出力度,把有限的資金用在“刀刃”上。特別是民生支出連續幾年大幅增長,2014年,全省一般公共預算支出中民生支出占比達到77.1%,城鄉基本公共服務水平明顯提升。另一方面,圍繞市場在資源配置中起決定性作用,大力清理規范財政支出,壓減不必要、不符合改革發展方向的支出項目,財政不再增加直接對經營性、競爭性項目的投入,過去兩年,僅省級就取消或調整相關專項資金43.56億元。

      影響更大的動作是創新財政對產業發展的支持方式,探索財政資金金融化運作,放大財政支出的乘數效應。

      為提高財政資金的使用效率,山東加快推動政府股權投資基金運作。2015年省級預算安排中,對涉及產業領域的專項資金,均拿出不少于30%的比例用于設立政府引導基金。

      目前,省級已發起設立資本市場發展、科技成果轉化、產業轉型升級等17只股權投資引導基金。另外,省政府還決定,設立總規模為600億元的鐵路發展基金和800億元的政府與社會資本合作基金,省國資委正在籌備國企改革重組專項基金。

      山東各市也探索設立政府引導基金。初步統計,今年山東全省各級政府出資或參股的投資基金總規模達1300億元以上;各級財政投入277億元,初步形成了具有不同政策導向和投資偏好的基金群。其中,起步較早、推進力度較大的當屬濰坊、濟南、青島、煙臺等市。

      濰坊從2012年開始探索財政資金的金融化運作,將多個部門的財政補貼專項資金整合成產業發展基金,設立獨立機構濰坊金融控股集團(下稱金控集團)以市場化運作。目前,濰坊市本級80%以上的財政資金改成了基金運作。

      田民利對財新記者表示,過去,專項資金很分散,一個部門管一個,點對點,絕大部分是無償的。改革后,都整合到政府引導基金的平臺,交由專業的管理團隊投資。

      地處濰坊高新區的大洋泊車股份有限公司,成立于1999年,一直專注于生產立體車庫的研發和生產。受制于前期市場需求未充分開發和資金、技術儲備不佳,多年來企業一直未能做大。2012年,金控集團決定以股權的形式投入3000萬元資金,并引導9000萬元私募資金注入。隨后,大洋泊車開始快速擴張,連續數年產值翻番。目前累計規模已經達到3.5億元。

      “與過去企業爭取財政補貼相比,金融化運作后發揮的作用更大,對企業發展更有幫助。”大洋泊車股份有限公司董事長李祥啟對財新記者表示,過去企業爭取財政補貼,感覺就像吃了糖,“當時很甜,但很快就沒了,不會形成發展的內容。”

      金控集團以股權形式進入后,資金的使用效率有了質的不同。與市場化PE不同,財政資金的重要作用在于能提前發現優秀的企業,推動其融資進度,并帶動其他資金進入,“相當于給了企業一袋子面,可以調整健康狀況了。”李祥啟稱,雖然金控集團的資金投入無需擔保、抵押,但比銀行貸款的壓力更大,將來如何發展、怎么退出都是有條件的,即使沒有上市目標,也會對公司發展狀態有一定承諾。

      孫偉強調,現在成立的引導基金,只是表明山東對這些領域的投資給予支持,但具體落到哪些項目上,政府并不干涉。

      作為制度保障,山東按照“政府引導、市場運作”的原則,設計了引導基金管理運作體制,要求充分發揮私募基金專業化管理團隊的獨立決策作用,同時在高端人才培養引進方面也給出諸多優惠條件。

      另外,為解決政府融資需求,山東也積極探索利用政府和社會資本合作(PPP)模式。

      山東已設立總規模800億元的PPP發展基金,分三年募集到位,其中,政府引導基金將出資80億元,同時爭取撬動銀行、保險、信托等金融和社會資本720億元,共同參股設立投資基金。今年首批基金規模200億元,力推公共服務由“政府供給”向“合作供給”轉變。

      在利用國際金融組織和外國政府貸款時,將優先推薦PPP項目,并將PPP模式和化解地方存量債務結合起來,鼓勵地方融資平臺存量項目轉化為PPP項目,既減輕政府債務,又為項目融資和社會資本提供更多投資機會。

      PPP發展中遇到的一大問題是,政府長周期的項目與社會資本的短期逐利目標存在偏差,能否保障社會資本方的長期穩定收益成為關鍵。

      目前,山東在PPP方面做得較好的是泰安市寧陽縣。其做法是將收益較好的項目和純公益項目打包一起招標,收益率控制多在8%-10%,明確政府和社會資本方的利益分成,收益低于低于8%不啟動分成,高于8%時由政府和社會資本方分成,并在三到五年后重新測算價格。“這是階段性的目標矯正,既要給社會資本方合理收益,也要避免其獲取暴利。”山東省財政廳金融與國際合作處調研員劉洪軍對財新記者稱。

      做實地方政府債務管理

      近年來,地方政府性債務問題一直是懸掛在中國各級政府頭上的達摩克利斯之劍。根據全國人大常委會批準的2015年地方政府債務限額,截至2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元,比審計署此前公布的截至2013年6月底的數據增長41.3%。目前各省截至2014年底的債務數據尚未披露。

      對于山東這方面的情況,孫偉對財新記者稱,從初步結果看,山東政府債務規模比2013年審計數據略有增加,“總規模不會超過GDP的20%,總體上仍處于規模適度、風險可控的狀態。”

      山東各市縣的政府債務負擔情況大致可分為三種情況,第一種是債務率(地方政府性債務余額/當年地方政府綜合財力)超過100%、債務負擔相對較重的市縣;第二種是債務率界于80%-100%之間、具有一定公共債務發展空間的市縣;第三種是債務率低于80%、具有較大融資發展空間的市縣。

      第一種情況的地方在山東屬于極少數,一部分市縣屬于第二種情況,大多數屬于第三種情況。針對現實,山東出臺了國內首個省級層面的地方債務規范文件,按照總量控制、分類指導的原則,對各地債務加以規范。

      對引發廣泛關注的“省政府對市縣級政府債務實行不救助原則”,孫偉稱,這首先明確了政府債務管理必須分清責任主體,遵循“誰舉借、誰償還”的原則,明確市縣級政府對其所舉借的債務承擔責任,“實際上是說地方政府舉債的時候要考慮自身的能力。”

      “不救助不等于不監管,關鍵是要建立‘借、用、管、還’相統一的政府債務管理長效機制。”于國安表示,山東已經建立風險預警機制,將測算評估各地區風險狀況,對債務高風險地區發出風險預警。同時,扎實開展存量債務清理甄別工作,為下一步規范管理打好基礎。

      收入調節和分配制度改革

      與財稅改革相關聯的收入分配一直是社會關注的熱點,也是山東必須通過財稅改革化解的遺留問題。近年來,山東著力解決城鄉居民收入差別過大的問題,進一步理順分配關系,扭轉收入分配上的歪風邪氣,為從根本上解決腐敗問題創造了條件。

      山東堅持不懈推進同工同酬,重點解決外來務工人員在工資、就業、教育、社保、住房等方面的公平待遇問題。出臺了做好新形勢下農民工工作的意見,在全國率先推進同工同酬政策落實。嚴格執行《勞務派遣行政許可實施辦法》,已對1067戶派遣單位實施許可,使用勞務派遣職工的用工單位15520家,勞務派遣職工46萬人。勞務派遣用工同工同酬取得很大進展,越來越多的勞務派遣職工轉為直接簽訂合同用工。繼續實施農民工“三項三年行動計劃”,計劃利用3年的時間,實現在城鎮穩定就業的農民工勞動合同簽訂率達到95%以上,穩定就業的農民工全部納入社會保險覆蓋范圍,切實保護農民工同工同酬權益。2014年,城鎮和農村居民人均可支配收入分別增長8.7%和11.2%,收入比縮小到2.46∶1。

      近年來,山東穩步推進行政事業單位薪酬制度改革,根據經濟發展和社會收入增長情況,穩步增加機關事業單位工資性支出。在普遍調整的基礎上,專門提高了鄉鎮特別是艱苦邊遠地區公務人員及教師津貼補貼水平,月人均額外增加收入500元左右,鄉鎮公務員和教師收入提高連續三年快于縣城以上。進一步縮小了地區之間機關事業單位津貼補貼標準,最高水平與最低水平的差距,市本級縮小到1.6倍,縣本級縮小到2.5倍。

      同時,山東注重完善社會保障體系。2013年下半年,就開始啟動城鄉居民基本養老保險整合工作,建立與企業職工等城鎮從業人員相統一、統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。隨之,就推動實現了城鄉居民基本醫療保險制度并軌,在全省范圍內開展城鄉居民大病保險即時結報。今年,又率先出臺了機關事業單位養老保險改革方案。

      山東的房價總體上低于全國平均水平,各地差別不大,住房改革有較好的條件。山東在試點基礎上,正逐步深入推進公務人員住房分配貨幣化,妥善解決房改的各種歷史遺留問題。

      省直單位,以房改價購房時面積超標準的,必須按規定補交房款,目前已基本落實,收回房價差價和利息總共4.38億元。房改時住房面積不達標的,當時方案就明確給予資金補償。現已兌現省直單位一次性住房資金補償掛賬3億余元,涉及588個單位、23868戶職工。已完成省直售后住房專項維修資金清理移交工作,3.7億元的維修資金移交濟南市房管局管理,改變了長期不能使用維修資金的尷尬局面。實施住宅物業補貼管理改革,進一步規范了物業費的發放和使用,禁止挪用其他經費支付住宅區的物業管理費用。在試點的基礎上,省直機關事業單位全面開展了無房職工的貨幣補償工作,已向未參加過房改的一萬多名無房職工發放一次性住房補貼,并建立起常態補償機制,解決了公務人員的后顧之憂,維護了住房分配領域的公平正義。

      目前,清理干部違規多占住房和規范集資建購房工作正在有序推進,以各種形式違規動用公共資源的問題都列入了整改計劃,取得了較好的經濟、政治和社會效果。

      “岱宗夫如何,齊魯青未了。”山東省的財稅改革方興未艾,正在深入展開。改革仍面臨諸多難題,有待中央和地方通力合作,協調推進。但是,齊魯大地上業已展開的改革圖卷堪稱壯美,給人以無限希望。

        本文原載財新《中國改革》 2015年第11期:

        齊魯青未了——山東財稅改革掠影

      責任編輯:王娜

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